Anwalt Aktuell: Problem mit Gerry's Salamander
Am 5. November 2017 wurde die 47. Auflage des New Yorker Marathons abgehalten – 50.766 Teilnehmer überquerten die Ziellinie. Einen Tag zuvor fand in der Stadt Asheville, North Carolina, ein völlig unbekannter Wettlauf statt: Der „Gerrymander 5k“ verzeichnete zwar nur einen winzi-gen Bruchteil der New Yorker Teilnehmerzahl, ist aber trotzdem politisch äußerst relevant. Die 5km lange Strecke wurde entlang der Grenze zweier Wahlbezirke angelegt und verdeutlicht den größtenteils völlig unsinnig erscheinenden Verlauf dieser künstlichen Trennung. Der Zickzack-Kurs ist aber alles andere als willkürlich und wurde durch die republikanische Mehrheit in North Carolina ausgearbeitet um die städtische, vorrangig den Demokraten zuzurechnende Wählerschaft auf mehrere Wahlbezirke so aufzuteilen, dass jeweils republikanische Mehrheiten erzielt werden können. Dieser als „Gerrymandering“ bezeichnete Vorgang, bei dem die im amerikanischen Verfassungsrecht fest verankerte regelmäßige Neueinteilung der Wahlbezirke durch die führende Partei ausgenutzt wird um sich Vorteile in zukünftigen Wahlen zu verschaffen, ist ein heftig umstrittenes Thema, mit dem sich der Supreme Court nun erneut auseinandersetzen muss.
Der Begriff Gerrymandering ist auf einen Gouverneur des Bundesstaats Massachusetts aus dem 19. Jahrhundert, Elbridge Gerry, zurückzuführen. Dieser billigte im Jahr 1812 eine Neueinteilung der bundesstaatlichen Wahlbezirksgrenzen zugunsten der Republikaner. Diese resultierte u.a. in einem bizarr anmutenden Bezirk, dessen Aussehen an einen Salamander erinnerte, der Gerrymander war geboren.
Wahlbezirke sind von zentraler Bedeutung im U.S.-Wahlrecht, auf bundesweiter sowie auf einzelstaatlicher Ebene. So entspricht z.B. jeder Congressional District einem Sitz im U.S.-Repräsentantenhaus. Die Sitze werden hierbei nach dem „Winner Takes It All“ Prinzip vergeben: Je-der Wahlbezirk stellt einen Repräsentanten, unabhängig von dem tatsächlichen Stimmenanteil mit dem dieser die Wahl für sich entscheiden konnte. Dies kann dazu führen, dass eine Partei zwar die Mehrheit der Stimmen („Popular Vote“) in einem Bundesstaat erhält, trotzdem aber aufgrund der Aufteilung der Wähler auf die Wahlbezirke weniger Sitze als die unterlegene Partei stellt. Zuletzt war dies in der Präsidentschaftswahl der Fall, bei der Hillary Clinton zwar den Popular Vote, allerdings nicht die Mehrheit der Wahlmänner für sich gewinnen konnte.
Eng mit dem Streit rund um Gerrymandering verbunden ist das verfassungsrechtliche „One Person, One Vote“Prinzip (Gegenstand eines vorhergehenden Briefs aus New York, Ausgabe 1/2016), demzufolge die amerikanische Gesamtbevölkerung gleichmäßig auf die Wahlbezirke verteilt werden muss um sicherzustellen, dass jede Stimme gleich viel zählt. Artikel 1 Absatz 2 der amerikanischen Verfassung verlangt regelmäßige Volkszählungen („Census“) im Abstand von 10 Jahren, zuletzt im April 2010, die eine Anpassung der Sitzverteilung im US-Repräsentantenhaus zur Folge hat. Auch die einzelnen Bundesstaaten ziehen die Grenzen ihrer Wahlbezirke regelmäßig neu. Zwar muss der Census und das One Person, One Vote Prinzip von den Bundesstaaten im Rahmen der Equal Protection Clause des 14. Zusatzartikels zur Verfassung angewendet werden, dem einzelstaatlichen Gesetzgeber wird aber viel Spielraum bei der Grenzziehung gelassen. Dies bedeutet aufgrund der bekanntlich spärlichen amerikanischen Parteienlandschaft daher, dass in den einzelnen Bundesstaaten entweder Demokraten oder Republikaner regelmäßig im Alleingang über die Neuauslegung der Wahlbezirke entscheiden. Logischerweise wird dieser Umstand parteipolitisch genützt.
Mit Hilfe eines (vereinfachten) Beispiels können die Auswirkungen des Gerrymandering verdeutlicht werden: Ein 50 Wahlstimmen umfassendes Gebiet muss auf 5 Wahlbezirke mit je 10 Stimmen aufgespaltet werden. Jeder Wahlbezirk stellt einen Abgeordneten im fünf-köpfigen regionalen Parlament. Laut Umfragen wird erwartet, dass 60 % der Wahlstimmen an Partei A gehen und 40 % and Partei B. Partei B, derzeit noch die Mehrheit stellend, könnte nun die Grenzen der Wahlbezirke so neu auslegen, dass in zwei Bezirken ein Wahlsieg von Partei A mit 9 von 10 Stimmen erwartet werden kann, gleichzeitig aber Partei B in drei Wahlbezirken mit 6 von 10 Stimmen gewinnt. In diesem Fall würde Partei A zwar 60 % der Stimmen erhalten, Partei B dafür aber trotzdem 3 der 5 Abgeordneten stellen. Dies klingt zwar abenteuerlich, ist aber aufgrund kurioser Grenzsetzungen durch den bundesstaatlichen Gesetzgeber keine Seltenheit. Ein berüchtigtes Beispiel aus dem Jahr 1882 ist ein als „Boa Constrictor District“bezeichneter Wahlbezirk, der sich über 241km quer durch North Carolina schlängelte und von den damaligen Demokraten so eingeteilt wurde, dass er den Großteil aller republikanischen Wählerstimmen enthielt.
Selbst mehr als 130 Jahre später muss sich North Carolina immer wieder vor Gericht für die Auslegung seiner Wahlbezirke rechtfertigen. Erst im vergangenen Mai bestätigte der Supreme Court im Fall Cooper v. Harris (2017), dass es sich bei der republikanischen Neuauslegung des 1. und des 12. Wahlbezirks um ein verfassungswidriges Racial Gerrymandering handelte. So hatte die bundesstaatliche Regierung die Grenzen der betroffenen Wahlbezirke so neu ausgelegt, dass deren Wählerschaft zu mehr als 50 % aus afro-amerikanischen Wählern bestand. Der Supreme Court urteilte, dass es sich hierbei um eine ethnisch motivierte Vorgangsweise handelte, die eine Verdünnung des Einflusses der afro-amerikanischen Wählerschaft mit sich zog und somit gegen die amerikanische Verfassung verstoße. Interessanterweise versuchte der Bundesstaat die Legitimität der Grenzauslegung seines 12. Bezirks damit zu verteidigen, dass es sich hierbei nicht um ein ethnisches, sondern ein rein parteipolitisch motiviertes Gerrymandering handelte. Ziel sei die Konzentration der demokratischen (und nicht der afro-amerikanischen) Wählerschaft gewesen. Aufgrund der gegenteiligen Beweislage folgte das Höchstgericht dieser Argumentation nicht.
Wie die Entscheidung in Cooper v. Harris verdeutlicht, ist das parteipolitische Gerrymandering – sofern die Equal Protection Clause und das One Person, One Vote Prinzip befolgt werden – nicht verboten. Ursprünglich hatte der Supreme Court im Fall Davis v. Bandemer (1986) bestätigt, dass parteipolitisches Gerrymandering auf mögliche Verfassungswidrigkeiten kontrolliert werden müsse. Die fünfköpfige Mehrheit der Richter entschied allerdings, dass ein Verfassungsbruch nur dann vorliege, wenn das Gerrymandering in einer beständigen Verminderung des Einflusses der Wählerschaft auf den politischen Prozess resultiere und somit die gerechte Vertretung der Bürger untergräbt. Allerdings konnte weder in Davis noch in den darauf folgenden Gerrymandering Fällen ein tatsächlicher Verfassungsbruch gemäß dieses neuen Standards gefunden werden. Folglich bilanzierte eine knappe Mehrheit desSupreme Courts (angeführt durch den mittlerweile verstorbenen Justice Antonin Scalia) im Fall Vieth v. Jubelirer(2004), dass der zuvor eingeführte Bandemer-Standard faktisch nicht anwendbar und Gerrymandering Fälle generell nicht justiziabel seien. Allerdings konnte sich einer der mehrheitlich stimmenden Höchstrichter, Justice Anthony Kennedy, nur dem ersten Teil des Urteilsspruchs anschließen und befand in seinem Concurring Opinion, dass Gerrymandering Fälle zwar justiziabel seien, ein anwendbarer Standard aber erst noch ausgearbeitet werden müsse.
Diese Möglichkeit besteht nun im Fall Gill v. Whitford (2017) der in den kommenden Monaten durch den Supreme Court entschieden werden muss. Betroffen ist eine Neuverteilung der Wahlbezirke in Wisconsin, die als Paradebeispiel des heutigen parteipolitischen Gerrymandering angesehen werden kann. So hatte die republikanische Führung vor Ort geradezu wissenschaftlich ermittelt wie die Bezirksgrenzen optimal ausgelegt werden müssten: Unter Anwendung einer Spezialsoftware wurden lokale Bevölkerungsdemographien und geographische Aufteilung der politischen Gesinnungen gesammelt und ausgewertet. Anhand einer Simulation aller möglichen Wahlausgangsszenarien wurde dann eine für die Republikaner bestmögliche Bezirksverteilung ermittelt und angewendet – mit Erfolg: Im Jahr 2012 erreichten die Republikaner 60,6% der Sitze in der Volksversammlung mit nur 48,6% der tatsächlichen Stimmen. Ein ähnlicher Erfolg konnte auch zwei Jahre später erzielt werden.
Nach einer Klage durch mehrere demokratische Wähler entschied der District Court of the Western District of Wisconsin, dass die Wahlbezirksverteilung der Republikaner gegen die amerikanische Verfassung verstößt. Dieses Urteil fällte der District Court unter Verwendung eines neuen Standards zur verfassungsrechtlichen Beurteilung von parteipolitischen Gerrymandering. Demnach muss die Absicht des Gesetzgebers sowie der tatsächliche Effekt der Maßnahme auf die Wählerverteilung innerhalb der Wahlbezirke analysiert werden. Berücksichtigt wird gemäß dieses Standards außerdem, ob es auch alternative Grenzsetzungen gegeben hätte die weniger einschränkende Auswirkungen auf einen Teil der Wählerschaft hätten. Fraglich ist allerdings nun, ob der Supreme Court dieser neuen Methode zustimmt, bzw. ob Justice Kennedy von der Anwendung letzterer ausreichend überzeugt ist, um das entscheidende Swing Vote abzugeben.
Demokratiepolitisch wäre eine Eindämmung dieser Auswüchse begrüßenswert. Wie es der wohlbekannte republikanische Ex-Gouverneur von Kalifornien kürzlich auf den Punkt brachte: „It’s time to say hasta la vista to Gerrymandering. Terminate it!“
Ich möchte mich sehr herzlich bei meinem Associate Armin Kaiser für seine Mithilfe bedanken.
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